金山衛(wèi)鎮(zhèn)律師論述土地管理法亮點及遺憾

　　上海市拆遷律師解讀2021年新《土地管理法實施條例》亮點

　　2021年7月2日，國務院總理李克強簽署第743 號國務院令，公布新修訂的《土地管理法實施條例》，自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實施的重要法律武器。新《土地管理法實施條例》諸多亮點值得關(guān)注：
 

　　亮點一：嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地1998年的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點，對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導致實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。為此，新的《土地管理法實施條例》專門增加規(guī)定：國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應當優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應當優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。從而進一步拓展了土地用途管制的重點和內(nèi)容。
 

　　亮點二：明確耕地保護的責任主體是省級人民政府加強耕地保護，必須首先明確耕地保護的責任主體。新的《土地管理法實施條例》在總結(jié)多年來黨中央、國務院關(guān)于強化耕地保護責任主體制度實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護的責任主體，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務分解下達，落實到地塊。國務院對省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護責任目標落實情況進行考核。
 

　　亮點三：建立耕地保護補償制度為貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于加強對耕地保護責任主體的補償激勵，積極推進中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，按照“誰保護、誰受益”的原則，加大耕地保護補償力度的要求，新的《土地管理法實施條例》在總結(jié)全國部分地方實施耕地保護補償制度成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對建立耕地保護補償制度做出明確規(guī)定：國家建立耕地保護補償制度。耕地保護補償制度具體辦法和實施步驟由國務院自然資源主管部門會同有關(guān)部門規(guī)定。
 

　　亮點四：細化土地征收程序新的《土地管理法實施條例》以維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益為核心，對《土地管理法》規(guī)定的土地征收程序進行了細化規(guī)定。主要包括：（1）發(fā)布土地征收預公告，啟動土地征收。市、縣人民政府認為符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的公共利益，需要啟動土地征收的，發(fā)布土地征收預公告，開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風險評估；（2）組織編制征地補償安置方案，并進行公告和聽證；（3）簽訂征地補償安置協(xié)議，對個別難以達成征地安置協(xié)議的，在申請征收土地時如實說明；（4）申請土地征收審批；（5）土地征收經(jīng)依法批準后發(fā)布土地征收公告，公布土地征收范圍和征收時間，對個別未達成征地補償協(xié)議的作出征地補償安置決定；（6）實施土地征收。
 

　　亮點五  明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則新的《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步明確入市交易規(guī)則，要求國土空間規(guī)劃要合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途，促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。同時，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租方案的編制和審查要求，規(guī)定：土地所有權(quán)人應當依據(jù)規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求，編制出讓、出租方案，報市、縣人民政府。集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租應當簽訂書面合同，并對合同應當包括的內(nèi)容進行了明確的規(guī)定。對通過出讓方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地再轉(zhuǎn)讓的，也應當簽訂書面合同，并通知土地所有權(quán)人。
 

　　亮點六  保障農(nóng)村村民的宅基地權(quán)益新的《土地管理法實施條例》將“宅基地管理”單列一節(jié)，對宅基地布局和建設(shè)用地指標安排作出明確規(guī)定，要求縣級以上地方人民政府應當按照國家規(guī)定安排建設(shè)用地指標，合理保障本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村村民宅基地需求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應當科學劃定宅基地范圍。針對部分地方在合村并居中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)村村民宅基地合法權(quán)益的問題，新的《土地管理法實施條例》專門作出四禁止規(guī)定：禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。
 

　　亮點七：持續(xù)優(yōu)化建設(shè)用地審批流程新的《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關(guān)于調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限、取消省級人民政府批準的征地報國務院備案的基礎(chǔ)上，持續(xù)優(yōu)化建設(shè)用地審批流程，深化“放管服”改革：一是合并預審和選址意見書，規(guī)定：建設(shè)項目需要申請核發(fā)選址意見書的，應當合并辦理建設(shè)項目用地預審與選址意見書，核發(fā)建設(shè)項目預審與選址意見書；二是減少審批層級，規(guī)定市縣人民政府組織自然資源等部門擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，報有批準權(quán)的人民政府批準，刪去原來“逐級”上報審批的規(guī)定；三是簡化建設(shè)用地報批材料，將現(xiàn)行的“一書四方案”（建設(shè)用地呈報書和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案）合并調(diào)整，按照“批什么就審什么”的要求，整合為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請，并明確了有批準權(quán)的人民政府對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請審查的要點；四是明確國務院和省級人民政府在土地征收審批中，主要是對土地征收的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的公共利益確需征收土地情形以及是否符合法定程序進行審查；五是將征地補償安置方案的決定權(quán)交由縣級以上地方人民政府負責。國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準土地征收后，對于個別未達成征地補償安置協(xié)議的，由縣級以上地方人民政府作出征地補償安置決定，并組織實施，以體現(xiàn)權(quán)責對等，進一步壓實了市縣人民政府征地補償安置的主體責任。
 

　　亮點八：構(gòu)建國土空間規(guī)劃管理制度將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，是黨中央作出的重大決策部署。新的《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關(guān)于國土空間規(guī)劃體系和編制要求的基礎(chǔ)上，用“國土空間規(guī)劃”取代原來的“土地利用總體規(guī)劃”，明確了國土空間規(guī)劃的效力和內(nèi)容，規(guī)定國土空間規(guī)劃應當統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。國土空間規(guī)劃應當包括國土空間開發(fā)保護格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積和生態(tài)保護紅線等要求，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用。
 

　　亮點九：完善臨時用地管理臨時用地是指建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查等需要臨時使用的土地。針對實踐中存在的臨時用地的期限過于單一、臨時用地土地復墾責任不落實等情形，新的《土地管理法實施條例》對臨時用地管理作出創(chuàng)新規(guī)定，明確臨時用地應當盡量不占或者少占耕地。臨時用地的期限一般不超過二年。建設(shè)周期較長的交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時用地，期限不超過四年，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復墾，使其達到可供利用狀態(tài)。
 

　　亮點十：為土地督察權(quán)的行使劃定邊界自2004年國務院28號文首次提出建立國家土地督察制度以來，土地督察機構(gòu)從無到有，在實踐中探索，在探索中前進，在監(jiān)督地方政府依法管地用地、嚴格保護耕地等方面發(fā)揮了重要作用。在《土地管理法》將國家土地督察制度上升為法律制度的基礎(chǔ)上，新的《土地管理法實施條例》進一步為土地督察權(quán)的行使劃定邊界，確保土地督察在法治軌道上運行：一是明確國家自然資源督察機構(gòu)根據(jù)授權(quán)對省、自治區(qū)、直轄市及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察；二是明確了土地督察的六大核心內(nèi)容：（1）耕地保護情況；（2）土地節(jié)約集約利用情況；（3）國土空間規(guī)劃編制和實施情況；（4）國家有關(guān)土地管理重大決策落實情況；（5）土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況；（6）其他土地利用和土地管理情況。三是明確國家自然資源督察機構(gòu)行使土地督察權(quán)的方式主要包括：向被督察的地方人民政府下達督察意見書，約談被督察的地方人民政府有關(guān)負責人，并可以依法向監(jiān)察機關(guān)、任免機關(guān)提出追究相關(guān)責任人責任的建議。
 

　　亮點十一：掛牌出讓有了法律地位掛牌出讓方式是在多年的土地管理實踐中探索出的具有強大生命力的市場化配置建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方式。2002年原國土資源部11號令《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確了掛牌出讓國有土地使用權(quán)的內(nèi)涵和程序。實踐中，掛牌方式成為國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的主要方式，顯示出強大的生命力。這次新的《土地管理法實施條例》首次從行政法規(guī)層面確立了掛牌出讓方式的法律地位，規(guī)定：除依法可以采取雙方協(xié)議方式外，應當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者。

　　亮點十二：加大對土地違法行為的處罰力度為了加大對土地違法行為的打擊力度，采取長牙齒的措施切實保護耕地，實施世界上最嚴格的土地管理制度，新的《土地管理法實施條例》完善了土地違法行為的處罰措施，增加了違法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚應當承擔的法律責任規(guī)定，同時提高了對違法占地、違法轉(zhuǎn)讓等違法行為罰款的處罰額度。同時，為了有效解決違法建筑的沒收問題，新的《土地管理法實施條例》專門增加規(guī)定：縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收在非法轉(zhuǎn)讓或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，應當于九十日內(nèi)交由本級人民政府或者其指定的部門依法管理和處置。
 

　　當然，有亮點就有遺憾。新《條例》雖然有不少亮點，可概括為“四個一、四個嚴禁、七個明確”但也有些長期困擾基層的問題還是沒有得到解決，留下了四大“遺憾”。

　　一個加重：主要是加重了對土地違法行為的處罰力度。這次修訂《條例》在處罰方面修改力度最大，主要是補了兩個“漏洞”，一是增加了違法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚應當承擔的法律責任規(guī)定，二是解決了沒收的新建的建筑物和其他設(shè)施交給誰的問題。當然，最重磅的是大幅提高了對違法占地、違法轉(zhuǎn)讓等違法行為罰款的處罰額度。比如此前對違法占地的處罰額度是每平方米30元以下，這次提高到了100—1000元，也就是說，今后對違法占地，要罰就罰個“傾家蕩產(chǎn)”。
 

　　一個優(yōu)化：主要是針對建設(shè)用地審批難、審批慢、程序復雜等問題，立足“放管服”改革，進一步優(yōu)化建設(shè)用地審批流程。新《土地管理法》已調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限，取消了省級人民政府批準的征地報國務院備案。隨后，2020年3月1日，國務院印發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，2020年3月6日，自然資源部印發(fā)《關(guān)于貫徹落實<國務院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定>的通知》。2021年7月8日，安徽省政府率先發(fā)布《關(guān)于委托用地審批權(quán)的決定》，提出將依法由省政府審批的分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施規(guī)劃事項，委托給設(shè)區(qū)市和縣級市、省直管縣人民政府批準，應該說在“放權(quán)”方面力度很大。新《條例》主要是對建設(shè)用地審批流程做了進一步優(yōu)化。
 

　　一個細化：一是細化土地征收程序。新《土地管理法》對土地征收范圍、程序、補償標準方面已有新的規(guī)定，新《條例》主要是對征地程序具體細化。
 

　　一個延長：在保留臨時用地的期限一般不超過二年規(guī)定的基礎(chǔ)上，新《條例》主要是提出對建設(shè)周期較長的交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時用地，期限可延長到四年。
 

　　四個禁止：主要針對近年來一些地方政府和社會資本“盯上”了宅基地這塊蛋糕，尤其是山東等地大力推行“合村并居”引發(fā)的問題，提出了“四個禁止”規(guī)定：一是禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，二是禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，三是禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，四禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。
 

　　七個明確：一是明確嚴格控制耕地“非糧化”。這是著眼國家糧食安全，在過去強調(diào)遏制“非農(nóng)化”基礎(chǔ)上，提出對耕地實行特殊保護，規(guī)定嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。今年出臺的《鄉(xiāng)村振興促進法》也有這樣的規(guī)定：嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。二是明確耕地保護的責任主體。過去一直這樣要求，這次主要是從行政法規(guī)層面予以明確，提出耕地保護的責任主體是省級人民政府。三是明確建立耕地保護補償制度。這也是有些地方已經(jīng)探索和實踐的做法，這次也是從行政法規(guī)上做出明確規(guī)定。四是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則。允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與國有建設(shè)用地同權(quán)同價，是新《土地管理法》重大突破，新《條例》主要是進一步明確了入市交易規(guī)則，但具體操作性辦法還要等待國家出臺《關(guān)于穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的指導意見》。五是明確構(gòu)建國土空間規(guī)劃管理制度。沒有太新的內(nèi)容，主要是將一些政策性規(guī)定上從行政法規(guī)層面予以明確。六是明確土地督察內(nèi)容。新《土地管理法》將國家土地督察制度上升為法律制度，《條例》主要是明確了土地督察的六大核心內(nèi)容。七是明確掛牌出讓法律地位。

　　另外，新《條例》還有不少新的規(guī)定。比如：限制了未利用地開發(fā)利用，規(guī)定具有重要生態(tài)功能的未利用地應當依法劃入生態(tài)保護紅線，實施嚴格保護。明確了搶栽搶建不予補償，提出自征收土地預公告發(fā)布之日起，任何單位和個人不得在擬征收范圍內(nèi)搶栽搶建；違反規(guī)定搶栽搶建的，對搶栽搶建部分不予補償?shù)取?/span>