未按照《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》約定使用土地，相關(guān)土地屬于法律上的閑置狀態(tài)，政府可依法收回。
案例一：海南中元實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司、海南省瓊海市人民政府資源行政管理土地行政管理(土地)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書[最高人民法院（2019）最高法行申9398號(hào)]認(rèn)為：本案中，中元公司于1998年取得涉案土地使用證后，一直未向政府申請(qǐng)報(bào)建，也未按照政府批復(fù)、出讓合同約定的用途，興建高科技微藻生物工程，已構(gòu)成土地閑置。雖然中元公司在涉案土地上開挖池塘，建造廠房及宿舍，出租給他人作養(yǎng)殖魚蝦使用，但上述行為并未向規(guī)劃部門申請(qǐng)報(bào)建、未取得建設(shè)工程施工許可證，亦與《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》約定開發(fā)用途不一致。在此情形下，上述建設(shè)行為不屬于“按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途”進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的行為，涉案土地仍屬于法律上的閑置狀態(tài)。瓊海市國(guó)土局調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)勘查，報(bào)經(jīng)瓊海市政府審核同意，并由瓊海市政府作出55號(hào)無償收地決定，認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確。
土地出讓合同未明確約定的情況下，“三通一平”屬于行政機(jī)關(guān)出讓土地的隨附義務(wù)。
案例二：琪楠陵水貿(mào)易公司、海南省國(guó)際旅游島先行試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)資源行政管理土地行政管理(土地)再審行政判決書[最高人民法院（2019）最高法行再2號(hào)]認(rèn)為：陵水縣政府作為土地出讓合同的一方當(dāng)事人，促成土地出讓合同的履行是其基于當(dāng)事人信賴原則應(yīng)有的附隨義務(wù)。而且作為對(duì)案涉土地具有統(tǒng)籌管理職責(zé)的地方一級(jí)人民政府，陵水縣政府理應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)為土地受讓方完成開工前的前期準(zhǔn)備工作提供必要的幫助，做好促成開工建設(shè)的協(xié)調(diào)溝通和配套工作。導(dǎo)致案涉土地所在區(qū)域不具備動(dòng)工開發(fā)必須的、適合建設(shè)施工作業(yè)通行的道路、給排水系統(tǒng)以及電力供應(yīng)等問題，固然有琪楠陵水公司未積極主動(dòng)開展相關(guān)工作的原因，但有些問題也是土地受讓人無法通過自身努力予以解決的，需要政府及其職能部門提供。同時(shí)，案涉土地上有大量墳?zāi)刮催w移，還有當(dāng)?shù)卮迕裨苑N的林木未清理，也是造成琪楠陵水公司不能動(dòng)工開發(fā)的原因之一。因此，琪楠陵水公司未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)，存在政府原因。陵水縣政府認(rèn)為當(dāng)時(shí)整個(gè)海南省出讓土地的清理工作均由土地受讓人完成，該府不具有對(duì)案涉土地的清理和配套工作的義務(wù)，案涉土地的“三通一平”系琪楠陵水公司的單方義務(wù)的理由，本院不予支持。琪楠陵水公司主張案涉土地當(dāng)時(shí)尚不具備開發(fā)條件的主張，符合客觀實(shí)際。一審認(rèn)為陵水縣政府負(fù)有對(duì)案涉土地提供基本開發(fā)條件義務(wù)，案涉土地閑置與陵水縣政府未提供基本開發(fā)條件存在一定關(guān)系，認(rèn)定正確，本院予以支持。
因政府規(guī)劃原因國(guó)有土地使用權(quán)人無法按期動(dòng)工，屬于因政府原因造成的動(dòng)工開發(fā)延遲。
案例三：海南省?？谑腥嗣裾⒑Ｄ蠣N興實(shí)業(yè)開發(fā)有限公司資源行政管理土地行政管理(土地)再審審查與審判監(jiān)督行政裁定書[最高人民法院（2019）最高法行申7705號(hào)]認(rèn)為：燦興公司通過轉(zhuǎn)讓方式，已經(jīng)從原權(quán)利人梁海二等人手中取得包括因2009年規(guī)劃調(diào)整本應(yīng)收回但尚未收回的綠化帶和道路用地共計(jì)4380.68平方米的全部國(guó)有土地使用權(quán)。因規(guī)劃調(diào)整，原權(quán)利人梁海二等人無法動(dòng)工開發(fā)建設(shè)；同樣，通過轉(zhuǎn)讓方式取得4380.68平方米國(guó)有土地使用權(quán)的燦興公司，在取得土地證后，也是基于同樣的原因，仍然不能動(dòng)工開發(fā)建設(shè)。因此，在燦興公司提交報(bào)建材料后，?？谑幸?guī)劃局復(fù)函海口市國(guó)土資源局，燦興公司規(guī)劃報(bào)建的三宗土地未進(jìn)行過控規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)，設(shè)計(jì)方案不符合規(guī)劃要求，被作退檔處理。顯然，燦興公司不能報(bào)建、動(dòng)工開發(fā)建設(shè)，具有2009年海口濱江新城控制性詳細(xì)規(guī)劃變更的原因。9號(hào)收地決定認(rèn)為，涉案土地未動(dòng)工開發(fā)，閑置超過兩年，全部是企業(yè)自身過錯(cuò)造成，沒有政府原因，顯然與案件事實(shí)不符。
案例四：儋州市人民政府與儋州吉卉園林工程有限公司其他行政行為二審行政判決書[海南省高級(jí)人民法院（2018）瓊行終1021號(hào)]認(rèn)為：本案中，涉案土地已于2012年由原商業(yè)用地性質(zhì)規(guī)劃變更為“一地三規(guī)”的性質(zhì)，并有一條公路穿過，客觀上導(dǎo)致吉卉公司已不能按原有土地用途開發(fā)建設(shè)。此外，8號(hào)收地決定認(rèn)定吉卉公司于2010年9月25日通過出讓方式取得涉案土地使用權(quán)，對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式認(rèn)定錯(cuò)誤；8號(hào)收地決定所適用的《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第二十九條的具體款項(xiàng)亦不明確，應(yīng)在之后的行政執(zhí)法中予以規(guī)范。綜上，涉案土地閑置的原因不能完全歸咎于吉卉公司，涉案土地不符合無償收回國(guó)有土地使用權(quán)的條件。
案例五：佘潤(rùn)溪、長(zhǎng)沙市人民政府二審行政判決書[湖南省高級(jí)人民法院（2017）湘行終1174號(hào)]認(rèn)為：本案中，根據(jù)查明的事實(shí)，湖南湘之杰物流有限公司名下的涉案地塊是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，政府出讓的土地，因?yàn)橐?guī)劃道路調(diào)整和拆遷遺留問題，導(dǎo)致動(dòng)工開發(fā)遲延，屬于因政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的情況。
政府批復(fù)同意未按期動(dòng)工土地依法轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)按規(guī)定設(shè)定新的動(dòng)工開發(fā)期限。
案例六：儋州市人民政府與儋州海汽場(chǎng)站開發(fā)建設(shè)有限公司行政處罰二審行政判決書[海南省高級(jí)人民法院（2019）瓊行終243號(hào)]認(rèn)為：儋州市國(guó)土局與海汽儋州分公司簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》，約定涉案土地建設(shè)項(xiàng)目在2009年4月30日之前動(dòng)工，在2011年4月30日之前竣工，海汽儋州分公司在此期間未動(dòng)工開發(fā)建設(shè)，但儋州市政府并未依法依規(guī)及時(shí)進(jìn)行處置。直至2011年10月10日，儋州市國(guó)土局仍批復(fù)同意海汽儋州分公司將涉案土地過戶到儋州海汽場(chǎng)站公司名下，儋州市政府并于2011年11月4日給儋州海汽場(chǎng)站公司頒發(fā)儋國(guó)用（2011）1129號(hào)《國(guó)有土地使用證》。既然儋州市政府在出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期已滿二年的情況下同意涉案土地轉(zhuǎn)讓且頒發(fā)土地證，就產(chǎn)生了信賴?yán)姹Ｗo(hù)問題，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)定涉案土地的動(dòng)工開發(fā)時(shí)間。
案例七：東方市人民政府與海南中置創(chuàng)富實(shí)業(yè)有限公司行政命令二審行政判決書[海南省高級(jí)人民法院（2018）瓊行終1070號(hào)]認(rèn)為：東方市政府及其職能部門如認(rèn)為涉案土地已經(jīng)構(gòu)成閑置，可以依法依規(guī)不同意轉(zhuǎn)讓。政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，則產(chǎn)生信賴?yán)姹Ｗo(hù)問題，應(yīng)當(dāng)重新給予用地人合理的開發(fā)期限。按照《海南省閑置土地認(rèn)定和處置規(guī)定》第六條的規(guī)定，彭樂玉等5人應(yīng)當(dāng)在東方市政府向其頒發(fā)013號(hào)證之日起1年內(nèi)即2011年9月9日前動(dòng)工開發(fā)。但是，東方市政府及其職能部門并未依法依規(guī)督促項(xiàng)目動(dòng)工建設(shè)，直至2011年12月13日，東方市人民法院作出328號(hào)調(diào)解書，確認(rèn)彭樂玉等5人將013號(hào)證項(xiàng)下土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給中置創(chuàng)富公司。2012年1月4日，東方市國(guó)土資源局負(fù)責(zé)人審核同意為中置創(chuàng)富公司進(jìn)行變更登記并蓋章確認(rèn)；2012年4月19日，東方市政府負(fù)責(zé)人亦簽名同意為中置創(chuàng)富公司進(jìn)行變更登記，并擬定向中置創(chuàng)富公司頒發(fā)059號(hào)證。該變更登記行為盡管沒有履行完畢，但其是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的協(xié)助執(zhí)行義務(wù)。（2018）瓊97行終38號(hào)行政判決亦責(zé)令東方市國(guó)土資源局于該判決生效之日起30個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)涉案土地的不動(dòng)產(chǎn)變更登記手續(xù)。因債權(quán)債務(wù)關(guān)系被司法機(jī)關(guān)生效判決予以轉(zhuǎn)讓的，同樣亦產(chǎn)生信賴?yán)姹Ｗo(hù)問題，應(yīng)當(dāng)重新給予用地人合理的開發(fā)期限。
土地閑置超過兩年后，政府規(guī)劃變更不構(gòu)成導(dǎo)致動(dòng)工遲延的政府原因。
案例八：海南真意房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與樂東黎族自治縣人民政府、海南省人民政府行政復(fù)議二審行政判決書[海南省高級(jí)人民法院（2019）瓊行終654號(hào)]認(rèn)為：《尖峰嶺旅游區(qū)總體規(guī)劃（2011-2030）》一直沒有批復(fù)以及根據(jù)省多規(guī)辦的審查意見，尖峰嶺上除已建成的建設(shè)項(xiàng)目外，基本不再規(guī)劃建設(shè)用地，涉案土地不能辦理報(bào)建手續(xù)的情況，是在涉案土地閑置滿兩年已符合無償收回的條件之后，在已經(jīng)構(gòu)成閑置的情況下，即使再出現(xiàn)政府調(diào)整土地用途規(guī)劃或者出臺(tái)相關(guān)政策不能按原有規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行建設(shè)等情形，也不構(gòu)成對(duì)無償收回土地的阻卻事由。
政府未制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃，不屬于導(dǎo)致國(guó)有土地使用權(quán)人未開工建設(shè)的政府原因。
案例九：徐聲、惠東縣人民政府資源行政管理土地行政管理(土地)二審行政判決書[廣東省高級(jí)人民法院（2016）粵行終1966號(hào)]認(rèn)為：本案中，被上訴人惠東縣人民政府雖然未制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃，但二審?fù)徶?，被上訴人惠東縣人民政府向本院提交的一份惠州市人民政府于1995年8月1日作出的《關(guān)于惠東縣平海鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)劃的批復(fù)》載明：規(guī)劃期限，近期：1995年-2000年，遠(yuǎn)期：2001年-2010年，其中總體布局為南門海及六鄉(xiāng)-沙公坑組團(tuán)以開發(fā)旅游業(yè)為主。因上訴人應(yīng)當(dāng)按照該總體規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，惠東縣人民政府未制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃，不屬于政府原因?qū)е律显V人未開工建設(shè)，且上訴人無證據(jù)證明其向相關(guān)政府部門提交過開發(fā)立項(xiàng)規(guī)劃等材料，故上訴人主張惠東縣政府未制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃造成土地閑置的理由不能成立。
相關(guān)法律規(guī)定
《中華人民共和國(guó)土地管理法》
第三十八條 禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個(gè)人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動(dòng)工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費(fèi)；連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，由縣級(jí)以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)；該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種。
在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，依照《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定辦理。
《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》
第二十六條 以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動(dòng)工開發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開發(fā)遲延的除外。
《閑置土地處置辦法》
第二條 本辦法所稱閑置土地，是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國(guó)有建設(shè)用地。
已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。
第八條 有下列情形之一，屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動(dòng)工開發(fā)延遲的，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國(guó)土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經(jīng)審核屬實(shí)的，依照本辦法第十二條和第十三條規(guī)定處置：
（一）因未按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的；
?。ǘ┮蛲恋乩每傮w規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的；
?。ㄈ┮驀?guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，需要對(duì)約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改的；
?。ㄋ模┮蛱幹猛恋厣舷嚓P(guān)群眾信訪事項(xiàng)等無法動(dòng)工開發(fā)的；
?。ㄎ澹┮蜍娛鹿苤?、文物保護(hù)等無法動(dòng)工開發(fā)的；
（六）政府、政府有關(guān)部門的其他行為。
因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的，依照前款規(guī)定辦理。
第十二條 因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商，選擇下列方式處置：
?。ㄒ唬┭娱L(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限。簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任。從補(bǔ)充協(xié)議約定的動(dòng)工開發(fā)日期起，延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限最長(zhǎng)不得超過一年；
?。ǘ┱{(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價(jià)款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；
?。ㄈ┯烧才排R時(shí)使用。待原項(xiàng)目具備開發(fā)建設(shè)條件，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人重新開發(fā)建設(shè)。從安排臨時(shí)使用之日起，臨時(shí)使用期限最長(zhǎng)不得超過兩年；
?。ㄋ模﹨f(xié)議有償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)；
?。ㄎ澹┲脫Q土地。對(duì)已繳清土地價(jià)款、落實(shí)項(xiàng)目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；
（六）市、縣國(guó)土資源主管部門還可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方式。
除前款第四項(xiàng)規(guī)定外，動(dòng)工開發(fā)時(shí)間按照新約定、規(guī)定的時(shí)間重新起算。
符合本辦法第二條第二款規(guī)定情形的閑置土地，依照本條規(guī)定的方式處置。
第十三條 市、縣國(guó)土資源主管部門與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商一致后，應(yīng)當(dāng)擬訂閑置土地處置方案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，市、縣國(guó)土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時(shí)，應(yīng)當(dāng)書面通知相關(guān)抵押權(quán)人。
第十四條 除本辦法第八條規(guī)定情形外，閑置土地按照下列方式處理：
?。ㄒ唬┪磩?dòng)工開發(fā)滿一年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門報(bào)經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)。土地閑置費(fèi)不得列入生產(chǎn)成本；
?。ǘ┪磩?dòng)工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國(guó)土資源主管部門按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。閑置土地設(shè)有抵押權(quán)的，同時(shí)抄送相關(guān)土地抵押權(quán)人。上海房地產(chǎn)糾紛律師事務(wù)所
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