上訴人琿春市人民政府（以下簡稱琿春市政府）因與被上訴人延邊天一牧業(yè)有限公司（以下簡稱天一牧業(yè)公司）強(qiáng)制拆除房屋、設(shè)施及行政賠償一案，不服吉林省延邊朝鮮族自治州中級人民法院（2020）吉24行初32號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人琿春市政府的委托訴訟代理人王丹、梁灝，被上訴人天一牧業(yè)公司法定代表人文成玟及其委托訴訟代理人李成、何恒川到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審經(jīng)審理查明：國發(fā)辦[2005]40號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于發(fā)布河北柳江盆地地質(zhì)遺跡等17處新建國家級自然保護(hù)區(qū)的通知》同意環(huán)?？偩株P(guān)于新建河北柳江盆地地質(zhì)遺跡等17處國家級自然保護(hù)區(qū)的意見，其中包括琿春東北虎國家級自然保護(hù)區(qū)。國家環(huán)境保護(hù)總局作出環(huán)函[2005]314號《關(guān)于發(fā)布河北柳江盆地地質(zhì)遺跡等17處新建國家級自然保護(hù)區(qū)面積、范圍及功能分區(qū)等有關(guān)事項(xiàng)的通知》，通知國家級保護(hù)區(qū)的面積、范圍及功能分區(qū)等有關(guān)事項(xiàng)，其中包括琿春東北虎國家級自然保護(hù)區(qū)。天一牧業(yè)公司的天一牧場在琿春東北虎國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)。
華東師大律師另查明，天一牧業(yè)公司成立于1996年7月8日，系中外合資經(jīng)營企業(yè)，經(jīng)營范圍為改良優(yōu)質(zhì)延邊黃牛、配育優(yōu)良種牛、種豬；加工銷售綠色肉類食品、銷售本公司產(chǎn)品?，q（2012）國土備（003）號《設(shè)施農(nóng)用地備案申請審核表》記載，項(xiàng)目名稱為延邊天一牧業(yè)有限公司、擬建設(shè)施類型（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施）總面積為51200平方米、擬建設(shè)施類型（農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施）總面積為3000平方米，蓋有板石村村委會、板石鎮(zhèn)政府、琿春市牧業(yè)管理局、琿春市國土資源局、琿春市政府的公章。
2010年9月1日，被上訴人向板石鎮(zhèn)政府提出《申請辦理房屋產(chǎn)權(quán)證的請示》，“為了更好地促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，通過板石鎮(zhèn)政府的招商引資，企業(yè)成功實(shí)現(xiàn)了股份制重組，現(xiàn)股東為延邊天牛牧業(yè)發(fā)展有限公司和香港陽光鮮食品有限公司兩大企業(yè)?，F(xiàn)因天一牧業(yè)部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房一直沒有辦理產(chǎn)權(quán)執(zhí)照，公司資產(chǎn)核算一度受阻，為了盡快完成公司的重組工作，特申請為公司16座農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房辦理產(chǎn)權(quán)執(zhí)照，懇請板石鎮(zhèn)政府予以批準(zhǔn)。”
被上訴人于2010年9月取得吉房權(quán)板集字第M-1-49號至M-1-66號，共18座房屋的《單位房屋所有權(quán)證》。該房屋所有權(quán)證中的房屋均為本案被上訴人被強(qiáng)制拆遷的房屋。單位房屋所有權(quán)證存根中編號為吉房權(quán)板集字第M-1-49至第M-1-52，M-1-54至M-1-66號，上述17個存根上均有“臨時貳年”的章。另外，有的存根上注明“該房屋為臨時產(chǎn)權(quán)執(zhí)照，產(chǎn)權(quán)期為2年，到期后由產(chǎn)權(quán)單位到發(fā)證機(jī)關(guān)換發(fā)新證。”；有的注明“上述房屋產(chǎn)權(quán)同延邊天一牧業(yè)有限公司與板石村所簽訂土地租賃合同的存續(xù)而存續(xù)，租賃合同到期后與板石村續(xù)簽租賃協(xié)議，房屋產(chǎn)權(quán)繼續(xù)有效。”
被上訴人于2012年7月4日取得吉琿林證字（2012）第12002019號、12002020號、12002021號和12002022號《林權(quán)證》，該林權(quán)證上的林地均為案涉林地。再查明，琿春市政府于2017年2月6日作出《琿春東北虎國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題整治工作實(shí)施方案》，其中琿春東北虎國家自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題清單包括原告的天一牧場?，q春市政府于2017年8月28日作出《琿春市落實(shí)“綠盾2017”國家級自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查專項(xiàng)行動工作方案》，推動自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違法違規(guī)問題整改。
琿春市林業(yè)局于2017年7月31日向天一牧場作出琿市林責(zé)通字[2017]第B30號《責(zé)令停止非法占用集體林地違法行為通知書》，通知：你單位存在下述違法行為：在琿春市板石集體林21林班8小班內(nèi)，私建房屋1處，私挖魚池，非法占用集體林地0.4公頃。因你單位在無征占用林地批復(fù)相關(guān)手續(xù)的情況下，非法侵占林地擅自改變原林業(yè)用途，屬擅自改變林地用途行為修建磚瓦房舍。根據(jù)《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》第四十三條之規(guī)定，責(zé)令立即停止占用林地行為，在3日內(nèi)恢復(fù)原狀，自行拆除修建磚瓦房舍。
琿春市環(huán)境保護(hù)局于2018年6月1日向天一牧業(yè)公司作出琿環(huán)責(zé)改字[2018]第S008號《責(zé)令改正違法行為決定書》，內(nèi)容有：你單位畜禽規(guī)模化養(yǎng)殖建設(shè)項(xiàng)目在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，區(qū)域包括核心區(qū)和緩沖區(qū)。你單位的上述行為違反了《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第十一條的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染繁殖條例》第三十七條的規(guī)定，責(zé)令你單位立即停止項(xiàng)目建設(shè)及生產(chǎn)。如你單位拒不改正上述環(huán)境違法行為，逾期不申請行政復(fù)議，不提起行政訴訟，又不履行本決定的，我局將（依法實(shí)施行政處罰）依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。并交代了行政復(fù)議和訴訟的途徑。
琿春市國土資源局于2018年6月28日作出《關(guān)于注銷延邊天一牧業(yè)有限公司設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)的通知》，內(nèi)容有：天一牧業(yè)公司于2012年申請辦理位于琿春市板石鎮(zhèn)板石村設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)，現(xiàn)經(jīng)營期限五年已滿，不符合繼續(xù)備案的條件。現(xiàn)通知天一牧業(yè)公司于2012年申請辦理位于琿春市板石鎮(zhèn)板石村設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)已失效，現(xiàn)予以注銷。
板石鎮(zhèn)政府于2018年9月28日向板石鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)所有單位及個人作出《板石鎮(zhèn)人民政府通告》，內(nèi)容有：依據(jù)《吉林省鄉(xiāng)村建設(shè)管理?xiàng)l例》第十五條、第三十八條之規(guī)定，通告立即停止在規(guī)劃區(qū)外違法違規(guī)的建設(shè)行為；立即停止規(guī)劃區(qū)外相關(guān)違法建筑物及附屬設(shè)施的轉(zhuǎn)讓、交易、抵押等行為；凡在行政區(qū)域規(guī)劃區(qū)外的違法違規(guī)建筑物及附屬設(shè)施，自通告之日起五日內(nèi)自行拆除。五日如未拆除違章建筑物及相關(guān)附屬設(shè)施的，將依法予以強(qiáng)制拆除。
琿春市政府于2018年9月至10月份對天一牧場的設(shè)施設(shè)備進(jìn)行強(qiáng)制拆除。被上訴人于2019年3月11日向琿春市政府申請國家賠償，琿春市政府未作出決定。被上訴人向原審法院申請對違法拆除的經(jīng)營用房、林木等財產(chǎn)價值進(jìn)行評估鑒定；申請對琿春市政府提供的14份“單位所有權(quán)證存根”右上角的“臨時貳年”與“騎縫章”形成時間進(jìn)行鑒定。
原審法院認(rèn)為，第一，關(guān)于本案的被訴行政行為及適格被告問題。華東師大律師本案的被訴行政行為是對天一牧業(yè)有限公司的強(qiáng)制拆除行為，該行為系由琿春市政府組織相關(guān)部門實(shí)施的行為，故琿春市政府為本案的適格被告。第二，關(guān)于被訴行政強(qiáng)制行為的合法性問題。
首先，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第十一條規(guī)定：“禁止在下列區(qū)域內(nèi)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)：（一）飲用水水源保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)；（二）自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)；（三）城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學(xué)研究區(qū)等人口集中區(qū)域；（四）法律、法規(guī)規(guī)定的其他禁止養(yǎng)殖區(qū)域。”本案中，原告天一牧業(yè)公司的養(yǎng)殖場位于東北虎國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，所涉區(qū)域包括核心區(qū)和緩沖區(qū)。根據(jù)上述法律規(guī)定，應(yīng)禁止建設(shè)養(yǎng)殖場。按照生態(tài)環(huán)境部推動“綠盾2017”專項(xiàng)行動的相關(guān)要求及琿春市關(guān)于生態(tài)環(huán)境問題整治工作的相關(guān)實(shí)施方案，天一牧場在應(yīng)當(dāng)整治的范圍內(nèi)。
其次，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第三十四條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照本章規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行。”第三十七條規(guī)定：“經(jīng)催告，當(dāng)事人仍不履行行政決定，且無正當(dāng)理由的，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定。強(qiáng)制執(zhí)行決定應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明下列事項(xiàng)：（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；（二）強(qiáng)制執(zhí)行的理由和依據(jù)；（三）強(qiáng)制執(zhí)行的方式和時間；（四）申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（五）行政機(jī)關(guān)的名稱、印章和日期。在催告期間，對有證據(jù)證明轉(zhuǎn)移或者隱匿財物跡象的，行政機(jī)關(guān)可以作出立即強(qiáng)制執(zhí)行的決定。”第三十八條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人拒絕接收或者無法直接送達(dá)當(dāng)事人的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定送達(dá)。”第四十四條規(guī)定：“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。”本案中，琿春市政府于2018年9月至10月將天一牧場的設(shè)施設(shè)備進(jìn)行強(qiáng)制拆除，在強(qiáng)制拆除之前，并未作出有效的、有執(zhí)行依據(jù)的行政決定，在亦未履行相關(guān)的催告、送達(dá)程序，未向當(dāng)事人告知相關(guān)的權(quán)利義務(wù)，違反法定程序。
再次，《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認(rèn)違法，但不撤銷行政行為：（一）行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的。”琿春市政府對天一牧場的拆除行為是履行國家環(huán)保督查政策的行為，雖然拆除程序違法，但鑒于該行為涉及環(huán)境資源保護(hù)公共利益，故予以確認(rèn)違法。
第三，關(guān)于原告提出的賠償原告經(jīng)營用房、林木等財產(chǎn)損失問題。本案中，天一牧業(yè)公司成立于1996年，系琿春市板石鎮(zhèn)政府招商引資企業(yè)，其設(shè)立養(yǎng)殖場在東北虎自然保護(hù)區(qū)成立之前，并且琿春市政府相關(guān)部門于2010年和2012年為天一牧業(yè)公司辦理相關(guān)《單位房屋所有權(quán)證》《林權(quán)證》等不動產(chǎn)權(quán)利證書，天一牧業(yè)公司對此無過錯且具有合法信賴保護(hù)利益?，q春市政府在未就賠償問題依法作出處理前，即違反法定程序強(qiáng)制拆除天一牧場，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。由于依法先行作出行政賠償決定系琿春市政府的法定職責(zé)和義務(wù)，天一牧業(yè)公司要求就具體的賠償請求直接作出裁判，不予支持。
本院認(rèn)為，琿春市政府未依照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的法定要件及程序進(jìn)行拆除，明顯違法，原審對此認(rèn)定正確，本院不再贅述?，q春市政府主張被上訴人的養(yǎng)殖場建設(shè)違法，其是執(zhí)行國家政策進(jìn)行整治拆除，不應(yīng)予以賠償。但天一牧業(yè)公司成立于1996年，系琿春市板石鎮(zhèn)政府招商引資企業(yè)，其設(shè)立養(yǎng)殖場在東北虎自然保護(hù)區(qū)成立之前，養(yǎng)殖場從設(shè)立到2017年琿春市政府作出《琿春東北虎國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題整治工作實(shí)施方案》，二十余年間琿春市政府相關(guān)部門從未以私占林地、養(yǎng)殖場建設(shè)項(xiàng)目在自然保護(hù)區(qū)、在規(guī)劃區(qū)外違法違規(guī)建設(shè)為由強(qiáng)制其停止經(jīng)營或拆除，相反琿春市政府、琿春市林業(yè)局、原琿春市國土資源局于2010年和2012年為天一牧業(yè)公司辦理相關(guān)《單位房屋所有權(quán)證》《林權(quán)證》等不動產(chǎn)權(quán)利證書、設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)，天一牧業(yè)公司基于對政府的信賴，對養(yǎng)殖場進(jìn)行了投入和建設(shè)，享有信賴保護(hù)利益。故琿春市政府未對天一牧業(yè)公司進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)那闆r下，違反法定程序強(qiáng)制拆除天一牧場，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。
綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項(xiàng)、第七十六條之規(guī)定，華東師大律師判決如下：一、確認(rèn)琿春市人民政府強(qiáng)制拆除延邊天一牧業(yè)有限公司設(shè)施設(shè)備的行為違法；二、責(zé)令琿春市人民政府在本判決生效之日起六個月內(nèi)向延邊天一牧業(yè)有限公司作出賠償決定；三、駁回延邊天一牧業(yè)有限公司的其他訴訟請求。
琿春市政府上訴稱：琿春市政府作出的涉訴行政行為是基于國家政策，落實(shí)國家專項(xiàng)行動作出，不屬于行政訴訟受案范圍。被上訴人的養(yǎng)殖場無環(huán)評手續(xù)且建在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，屬于違法項(xiàng)目。建筑物建在林地上，改變土地用途，非法占用林地，存在違法，不應(yīng)予以賠償?，q春市政府依照政策拆除，其行為符合公共利益需要，且并無不當(dāng)。原審法院認(rèn)定被上訴人的養(yǎng)殖場建設(shè)違法，屬于綠盾行為的整治范圍，那么拆除符合公共利益，且信賴?yán)姹Ｗo(hù)的是合法權(quán)益，原審判決由琿春市政府作出賠償決定錯誤。
天一牧業(yè)公司答辯稱：上訴人主張涉訴行為系基于國家政策，落實(shí)國家專項(xiàng)行動，不屬于行政訴訟受案范圍，沒有法律依據(jù)。天一牧業(yè)公司對案涉房屋、林木等資產(chǎn)享有合法物權(quán)，具有信賴保護(hù)利益，上訴人主張?zhí)煲荒翗I(yè)公司無合法利益、拆遷并無不當(dāng)，沒有事實(shí)根據(jù)。上訴人主張其行為符合公共利益需要并無不當(dāng)之處，沒有法律依據(jù)。原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，請求駁回上訴，維持原判。本院經(jīng)審理查明的事實(shí)與原審判決認(rèn)定的事實(shí)一致，本院予以確認(rèn)。
華東師大律師認(rèn)為，琿春市政府未依照《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》的法定要件及程序進(jìn)行拆除，明顯違法，原審對此認(rèn)定正確，本院不再贅述?，q春市政府主張被上訴人的養(yǎng)殖場建設(shè)違法，其是執(zhí)行國家政策進(jìn)行整治拆除，不應(yīng)予以賠償。但天一牧業(yè)公司成立于1996年，系琿春市板石鎮(zhèn)政府招商引資企業(yè)，其設(shè)立養(yǎng)殖場在東北虎自然保護(hù)區(qū)成立之前，養(yǎng)殖場從設(shè)立到2017年琿春市政府作出《琿春東北虎國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題整治工作實(shí)施方案》，二十余年間琿春市政府相關(guān)部門從未以私占林地、養(yǎng)殖場建設(shè)項(xiàng)目在自然保護(hù)區(qū)、在規(guī)劃區(qū)外違法違規(guī)建設(shè)為由強(qiáng)制其停止經(jīng)營或拆除，相反琿春市政府、琿春市林業(yè)局、原琿春市國土資源局于2010年和2012年為天一牧業(yè)公司辦理相關(guān)《單位房屋所有權(quán)證》《林權(quán)證》等不動產(chǎn)權(quán)利證書、設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)，天一牧業(yè)公司基于對政府的信賴，對養(yǎng)殖場進(jìn)行了投入和建設(shè)，享有信賴保護(hù)利益。故琿春市政府未對天一牧業(yè)公司進(jìn)行合理補(bǔ)償?shù)那闆r下，違反法定程序強(qiáng)制拆除天一牧場，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。上訴人的上訴請求，本院不予支持。
綜上，原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：駁回上訴，維持原判。二審案件受理費(fèi)50元，由琿春市人民政府負(fù)擔(dān)。本判決為終審判決。上海行政訴訟律師
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